聚焦古建筑火灾：管理缺失沦为生财工具

今年 1月3日，云南省大理州巍山县拱辰楼发生火灾，导致有600多年历史的古迹全被烧毁。几个月前，云南丽江著名的束河古镇也遭遇大火。木质结构是着火的原因之一，但有当地民众认为，过度的商业开发，是古建筑失火的更深层原因。您认为，如何从法治层面保护好古建筑?

建立古建筑保护法

为何法律不能有效保护古建筑?究其根本，在于由谁来保护、怎么保护、未依法保护应承担什么责任上，法律没有给出一个清晰的答案。

在保护主体上，古建筑多头管理及管理缺失现象并存。实践中，除文物部门以外，还有宗教、文化等不少于20个部门使用和管理古建筑。在由文物部门管理的古建筑中，设有专门机构和没有专门机构管理的比例约为7比3。一些因历史原因由其他行政机构和事业单位占用和使用的古建筑，往往沦为部门利益的生财工具，管理缺失导致破坏时而有之。

即便是由专门机构保护的古建筑，受制于有限的保护经费，“以文物养文物，以古建筑养古建筑”成为多年来提倡的保护方式。一些古建筑被管理机构作为商业场所来经营，一些则出租或承包给第三方的商业主体。无序的商业开发产生了任意改建扩建、违建乱建等乱象，对古建筑保护造成负面影响。

此外，违法成本低、执法不力使得一些违法现象难以得到纠正。

笔者认为，应建立全国统一规范的古建筑保护法，明确保护主体、健全执法机构，加大行政执法和督察力度。探索免税、低息贷款、政府补贴等方式吸引投资，以经济、行政和法律等多种手段促进古建筑保护和合理使用，真正为古建筑撑起行之有效的法律保护伞。

法律要常态化巡航

当前一些地方对古建筑的保护并不尽如人意，不是法律法规缺位，而是有法不依，执法不严。

关于古建筑的法治保护，1982年11月19日，全国人民代表大会常务委员会就审议通过了文物保护法，为古建筑撑起了法律保护伞。针对古建筑严苛的消防要求，1984年2月28日，文化部、公安部联合出台了《古建筑消防管理规则》，对科学有效防止古建筑失火作出细致规定。2014年4月3日，公安部、住房和城乡建设部、国家文物局联合出台《关于加强历史文化名城名镇名村及文物建筑消防安全工作的指导意见》，从健全消防安全责任体系、加强消防基础建设和强化火灾防控措施三方面予以明确规定。此外，各地也根据各地实际，制定有古建筑保护的地方法规和规范性文件。客观而言，只要这一系列规定落实到位，责任主体、基础设施、防控措施落实到每一座古建筑，古建筑葬身火海的几率微乎其微。而古建筑的频频失火证明，规定很丰满，落实很骨感，古建筑防火难逃“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”法律困局，所谓的古建筑防火不过是纸上的“头等大事”而已。

面对“任性”的古建筑火灾，消防、文物等部门必须动起来，让法律硬起来，要进一步建立健全古建筑消防立法，补强法律短板，要继续完善古建筑预防预警工作机制，切实把火灾隐患消灭在萌芽阶段，更要敢于动真碰硬，追究古建筑消防责任，不论涉及到谁，一追到底，绝不姑息。唯有法律常态化巡航，古建筑才有坚实的靠山，才能得到有效的保护。

公益诉讼将带来“及时雨”

多处古建筑接连发生火灾，“民族文化千百年，消失只需一瞬间”的“文化遗憾”不禁让人们扼腕叹息，倍感心疼。随后有关部门或媒体分析的事故原因，人们则是见怪不怪，“思想不重视、用火用电方法不当、消防设施不完备……”似乎成了此类新闻的通用语，感觉即便不说也能猜个“八九不离十”。火灾之后，人们似乎把关注的焦点更多地集中在相关责任人会受到什么法律制裁、承担什么法律责任，司法又如何在事后追责的过程中发挥作用。

司法要想发挥更大作用，首先离不开立法上的完善。审视我国相关法律制度，我们不难发现，文物保护法、治安管理处罚法、消防法等法律，从行政法的角度对损毁古建筑和影响古建筑安全的行为规定了处罚措施，但有碍于多头执法、标准不一、人手短缺、力度不够等原因，相关规定在实际执行过程中，失之于宽、失之于软的现象容易出现，执法效果不甚理想，未能真正起到法律应有的震慑作用和警示效应。因此，要想弥补现阶段通过行政执法手段保护文物古迹的不足，从制度设计这个根儿上解决古建筑保护的法律困惑，建立健全文物保护的民事公益诉讼制度尤为关键。

民事诉讼法第55条规定了公益诉讼制度。而保护文物关系到国家利益和社会公共利益。因此，建立文物保护的民事公益诉讼制度当属题中应有之义。通过文物保护公益诉讼，可以要求有关责任人为损毁文物承担民事侵权责任，支付无上限的“天价”赔偿，相比行政法最高限额仅50万元的罚款，对惩治文物违法行为更有力度，也更会让违法者“心疼”。此外，文物保护公益诉讼制度可以扩大诉讼主体，文物行政主管部门、符合条件的社会团体，特别是检察机关都可以依法提起公益诉讼。可以说，文物保护公益诉讼制度是古建筑保护的利器，有利于构建起民事、行政、刑事责任“三责并举”的法治三维模式。

预防先行还应执法前置

不可修复的古建筑群和人文资料一旦发生毁损，之后再严厉的责任追究也无济于事，因此保护古建筑，必须未雨绸缪，映射于法治层面就是，预防先行并强化执法前置。

首先，从规划层面对古建筑进行跨区域保护。这点我们不妨借鉴法国文化历史遗产保护的相关规定，对文化历史遗产保护的范围不应局限于一栋楼或一座城堡，还包括它们周边的环境甚至景观地的列级保护和注册登记，相关范围内的建设活动都要受到严密监视。目前，我国一些地方政府往往将古建筑作为增收手段，对周边建筑和设施也以拉动旅游为目的，从规划层面对周边设施的保护和监控就已经缺位。

其次，严格落实督查。对古建筑主体及周边建筑、游客管理、消防配套等各方面开展多维度常态化检查。倘若相关景区管理人员能强化配套管制，及时制止主体上的茶馆建设，在古建筑主体边沿布置应急处置消防器材，或许这场人文灾难就不会发生，最起码后果不至于如此严重。

最后，强化配套。从软件方面强化对周边民众、过往旅客的提醒和宣传，旅游经济固然重要，但更应以安全为本，离开了核心的人文景观，任何旅游经济都是无本之末；从硬件方面强化对建筑群的实时监督，对于土木结构的古建筑，不妨配备相应的感烟探测器、超细干粉自动灭火装置、避雷针等设备，借此将风险降至最低，从而做到及时发现、及时处置。

无论是预防先行还是执法前置，归根到底都需要地方政府、当地居民、游客对古建筑提高保护意识，只重商业效应，不重资源保护，无异于涸泽而渔，最终不仅砸了旅游招牌，更会留下人文遗憾。